Nestor Camilo Carvajal Villalba
OPRIC
El pasado 4 de agosto el presidente Ivan Duque finalmente dio sanción presidencial a dos leyes primordiales para la política exterior colombiana: la Ley de Fronteras y la Ley que regula la Política Integral Migratoria (PIM)[1], la puesta en vigencia de estas leyes se da en un momento álgido para ambos asuntos que son, sin duda, complementarios.[2] Por un lado, la migración venezolana ha sido un problema primordial en los últimos años para el Gobierno y la nueva ley llega con la finalidad de articularse con el Estatuto Temporal de Protección a Migrantes Venezolanos, por otro lado, una ley de Fronteras era una necesidad imperante en miras a mejorar la perspectiva de vida y el desarrollo en las regiones de frontera. Entre otros asuntos, estas normas llegan también para brindar un norte mas claro ante la critica situación de migrantes (principalmente haitianos) con destino a Centro América y a Norte América, atrapados en Necoclí en la frontera con Panamá[3].
La norma que se convirtió en ley de la republica (Ley 2136 de 2021) fue construida durante cuatro años por Andres Zuccardi (miembro del partido de la U) y Emma Claudia Castellanos (miembro del partido Cambio Radical) así como con el apoyo del Ministerio de Relaciones Exteriores, y busca dar una respuesta integral a las necesidades de tres tipos de población migrante: i) los colombianos en el exterior ii) los colombianos retornados o con intención de retornar y iii) los extranjeros en Colombia. A continuación, se hará un breve repaso del camino que ha llevado la consolidación de la Política Integral Migratoria resaltando los avances mas importantes en los últimos años y la importancia fundamental de la misma para las tres poblaciones objetivo, seguido se abordara la forma en la que la PIM se articula con sus proyectos predecesores, principalmente el Estatuto de Protección Especial al Migrante Venezolano (decreto 216 de 2021) y la ley de retornados (ley 1565 de 2021), finalmente se presentaran las posibles criticas a la PIM, y las potencialidades de cara a la política exterior Colombiana.
En un primer momento la ley 2136 de 2021, establece como principales responsables del diseño, implementación y evaluación de la PIM al Ministerio de Relaciones Exteriores y a Migración Colombia, así mismo, modifica algunos artículos de las normas que regulan el funcionamiento tanto de Migración Colombia como del Sistema Nacional de Migraciones buscando que el SNM tenga la mayor representatividad institucional y de las poblaciones objetivo (principalmente colombianos en el exterior). Por otro lado, el objetivo principal de la ley es brindar un marco legal para la implementación de la Política Integral Migratoria, es decir, brinda los lineamientos básicos para el desarrollo de una política que ya venia siendo desarrollada e implementada en años anteriores.
Ya hace bastante tiempo se venia presentando la necesidad de una política migratoria unificada en el país, fue entonces en los gobiernos de Uribe cuando se presentaron avances significativos con la creación de una comisión nacional intersectorial de migración en 2003 y principalmente la formulación del CONPES 3603 de 2009 el cual estableció las bases para la PIM. En un principio para la PIM planteada desde el 2009 el principal objetivo era la protección y acompañamiento de los colombianos en el exterior y la búsqueda de incentivos para el retorno, pero a través de los años la masiva migración de venezolanos al país inevitablemente ha modificado la agenda poniendo en sitio primordial la atención a ese gran flujo de migración de extranjeros en el país, presentando a la PIM como una solución medianamente efectiva para el tratamiento de los migrantes a mediano y largo plazo, y dejando de lado, aunque no completamente la atención de las demás poblaciones objetivo de la PIM.
Existen análisis como el de Padilla (2014)[4] que presentan una comprensión mas amplia del fenómeno de retorno de migrantes sobre el cual se concentro en un principio la PIM, Padilla señala que, tanto la PIM para ese momento como la ley de retorno se han concentrado en los factores y beneficios económicos del retorno de los colombianos migrantes dejando de lado otras dimensiones fundamentales para comprender el fenómeno migratorio y el fenómeno de retornados, así como recomienda que se tenga en cuenta el factor familiar, social y biográfico de los sujetos retornados superando la visión del sujeto retornado exclusivamente en aquel sujeto productivo que viene a aportar al desarrollo de la nación.
En cuanto a este punto la nueva ley de PIM[5] en el capitulo VI modifica algunos artículos de la ley de retornados, entre ellos introduce un nuevo tipo de retorno, el retorno académico y amplia la oferta institucional para el retorno articulándose con los diferentes Ministerios y brindando herramientas a las entidades territoriales para que atiendan a esta población, pero aun así enfocándose principalmente en el aspecto económico y productivo del retorno.
En cuanto a la atención a la población de colombianos en el exterior, la PIM se articula con programas como Colombia Nos Une (CNU)[6] buscando elevarlo a la categoría de “Dirección” en la Cancillería, para ampliar la oferta de servicios para colombianos en el exterior, busca fortalecer el registro consular, los canales de comunicación y el uso de tecnologías para hacer a los consulados mas cercanos a esta población. Un problema con la atención a los colombianos en el exterior, sobre todo en la reciente pandemia, fue precisamente la falta de coordinación y estándares para la atención que manejan los consulados, estos parecen funcionar de una forma insular bajo la dirección única del cónsul o embajador encargado[7], de modo que, tal vez la reglamentación mas profunda de esta atención a través de Colombia Nos Une logre mejorar la calidad de la atención consular, pero solo la implementación dará luces sobre esta posibilidad.
Frente a la migración de extranjeros en Colombia, el flujo migratorio de venezolanos al país se ha convertido en un punto fundamental de la agenda de política publica por tanto ha marcado el inicio de una política migratoria y de control migratorio sin precedentes en el país, que siempre había concentrado su política migratoria en la atención a colombianos en el exterior y a evitar la fuga de capital humano. En el reciente año, el Estatuto de Protección Temporal a Migrantes Venezolanos[8] se presento como la punta de lanza en la atención al problema de la migración regular e irregular; en general el estatuto busca brindar la oportunidad de una regularización progresiva de las personas venezolanas en el país, durante 10 años los migrantes que estuvieran en Colombia podrían obtener un permiso de estadía por protección que les abrirá la puerta a oportunidades laborales y ayudaría a combatir la irregularidad, la explotación y la trata de personas. En cuanto a la PIM según declaraciones de Claudia Castellanos (su coautora), esta se articulará al Estatuto de Protección al ser una puerta a un tratamiento a mas largo plazo, que permitirá reglamentar la permanencia de estos en el país.
Tanto el Estatuto de Protección como la PIM han sido sujetos de criticas principalmente por sus narrativas a veces contradictorias[9], por un lado, se presentan como soluciones a la migración descontrolada y desorganizada que ha vivido el país por cuenta de la falta de una ley clara de migración, además se muestran como políticas de brazos abiertos, pero dentro de sus especificaciones resalta la discrecionalidad que tiene Migración Colombia y las autoridades nacionales para negar las estadías por protección aun contando con la documentación y requisitos necesarios, cuando esta sea inconveniente para el país. Así mismo, la PIM contempla un listado de deberes que debe cumplir el extranjero en el país, entre ellas se encuentra el de “no realizar o promover ningún acto que altere el orden publico o ponga en riesgo la seguridad nacional” un deber que puede estar sujeto a cualquier interpretación y que como ya se ha visto con el controversial caso de una ciudadana alemana expulsada del país, puede generar situaciones complicadas e incluso discriminatorias.
En conclusión, la nueva ley de Política Integral Migratoria es un instrumento útil que se presenta como una oportunidad para regular todos los aspectos de la migración y las diferentes poblaciones objetivo a las que va dirigida este tipo de política, es una ley que tenia retrasada su implementación ante las necesidades que cada año se hacían mas urgentes ante los flujos migratorios desde y hacia Colombia. Pero, a pesar de la urgencia y la positividad con la que el ejecutivo ha presentado a la PIM, esta aún reproduce ciertos problemas que venían siendo identificados a lo largo de los años en las diferentes políticas relacionadas con la migración y que esta ley simplemente llega a actualizar y unificar de alguna forma.
Frente a la comunidad internacional, Colombia se ha presentado a partir de estos esfuerzos por atender a los migrantes venezolanos como un país democrático, moderno y abierto a la migración, que se quiere perfilar como un país receptor de talento, una imagen que mal o bien ha podido mantener, pero que solo se debe a su posición de país limítrofe con un vecino lleno de problemáticas que trascienden sus fronteras. Por otro lado, sus esfuerzos humanitarios se pueden ver eclipsados por las violaciones a derechos humanos y conflictos internos que también trascienden sus fronteras y tienen un costo político importantes en cuanto a su imagen internacional. Para comprender el impacto de la reciente Política Integral Migratoria habrá que esperar algunos años para evaluar los resultados e impactos en las poblaciones objetivos.
[1] Infobae (4 de agosto de 2021). Ivan Duque sanciona la ley de fronteras y la de Política Integral Migratoria. Recuperado de https://www.infobae.com/america/colombia/2021/08/05/ivan-duque-sanciona-la-ley-de-fronteras-y-la-de-politica-integral-migratoria/
[2] El Nuevo Siglo. (5 de agosto de 2021). El Estado, a las fronteras. Recuperado de https://www.elnuevosiglo.com.co/articulos/08-05-2021-el-estado-las-fronteras
[3] France24 (29 de julio de 2021). Varados mas de 10.000 migrantes en la población colombiana de Necoclí. Recuperado de https://www.france24.com/es/américa-latina/20210729-colombia-migrantes-haitianos-necocli-colapso
[4] Padilla, A. (2014). Análisis de la política publica migratoria en Colombia sobre el retorno de la población migrante internacional. Pontificia Universidad Javeriana. Recuperado de https://repository.javeriana.edu.co/bitstream/handle/10554/13452/PadillaSanchezAdriana2014.pdf?sequence=3&isAllowed=y
[5] Ley 2136 del 2021. Recuperado de https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/LEY%202136%20DEL%204%20DE%20AGOSTO%20DE%202021.pdf?TSPD_101_R0=08394a21d4ab20007f5f1bcefac11460eb1af6c37f86d4fae30142fc2457d05c3f7c3537dcd03f7808321c469c145000e8ccce594df88465f28638b9a7f3c602091f8e0d71a0a47e7298e44e9d235ec4e50ac3b1f72c50d4f9e5486ee1d3aad37d7d73758cb8a0ce7ae70296009ffbeb962ba309aade0b7c6079988e733cfdba
[6] Información relacionada a “Colombia Nos une” Recuperada de: https://www.colombianosune.com
[7] Carvajal, N (2020). Los vuelos humanitarios: una odisea de vuelta a casa. OPRIC. Recuperado de http://opric-unal.org/index.php/produccion-academica/analisis-de-coyuntura/2283-los-vuelos-humanitarios-una-odisea-de-vuelta-a-casa
[8] Abecé del Estatuto Temporal de Protección a Migrantes Venezolanos. Recuperado de https://www.cancilleria.gov.co/sites/default/files/FOTOS2020/ok._esp-_abc_estatuto_al_migrante_venezolano-_05mar-2021.pdf
[9] Hernández, L. (2021). Narrativas ambiguas detrás del Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos Bajo Régimen de Protección Temporal. Recuperado de https://una.uniandes.edu.co/index.php/blog/208-narrativas-ambiguas-detras-del-estatuto-temporal-de-proteccion-para-migrantes-venezolanos-bajo-regimen-de-proteccion-temporal